济南强周期，拱卒过黄河

宋馥李/文

【资料图】

清光绪三十年（1904）5月，从济南府通往京城的驿路上，山东巡抚周馥发出的一封奏折，快马加鞭递往京城。

时间紧迫，德国人修建的胶济铁路就要开通，火车即将从青岛开到济南府。

周馥深知铁路的威力，他跟随李鸿章办理洋务多年，深受倚重。1886年，周馥看到“唐山运煤迟滞，不能以时接济兵船所需”，即禀请修通了胥各庄至阎庄的运煤铁路，铺设铁轨60里，这就是中国首条商办铁路——唐胥铁路。

光绪二十八年（1902），周馥接替已任直隶总督的袁世凯，出任山东巡抚。此时的清廷，经历了庚子国变的巨大创痛，对世界大势有所体察，寄望实行新政以强国富民，一度遭受打压的洋务派官员重新受到重用。

周馥接任当年即大搞新政，创办新式学堂，鼓励商人开办工厂，并提出了一个前所未有的要求：访问胶州德租界。

此举石破天惊。当时的胶澳总督特鲁泊深感意外，他在致友人的信中，形容这是个“几乎无法令人相信的愿望”。虽无先例，在一番周密安排后，特鲁泊仍接待了这位清廷大员。

彼时，胶济铁路正在建设，周馥前往芝罘港（烟台）登上德国巡洋舰，沿山东海疆劈开浪花，在前海栈桥登陆青岛。

周馥的“破冰之旅”引起了国内外轰动，在特鲁泊为其举行的欢迎宴会上，周馥一番言说记录在案：中国和德国生活在和平和友谊之中……即使青岛已被租借给德国，它仍属于山东地盘。

胶澳访问归来不久，便有了中国近代浓墨重彩的一幕：北洋大臣兼直隶总督袁世凯和山东巡抚周馥，联名向清廷奏请在济南、周村和潍县三地自开“华洋公共通商之埠”，目的是“借堵洋人寻衅滋事之口，以期中外咸受其利益”。

周和袁都出身于淮系，在晚清政坛同气连枝，两人还有一层儿女亲家的特殊关系。那时的袁世凯，还是清廷内锐意改革的洋务派大臣。

除了自开商埠以抢抓胶济铁路红利，周馥还拨专款投资矿山开采，由此形成与德国人开办的山东矿务公司的竞争，直接导致了后者的破产。

这一次联名上奏，很快得到正式批复，允准山东自行开设三处商埠，济南就此拉开了一段划时代的历史：开放。

一、济南开埠

济南的近代工商业，肇始于同治九年（1870），时任山东巡抚丁宝祯兴办洋务，在济南城北建山东机器局，是山东最早的官办军火企业。

但前一年，已经有一位欧洲人踏上了山东的土地。德国地理地质学家李希霍芬，他雇佣了中国仆从和两辆马车，开始了对山东的田野考察，在其《李希霍芬中国旅行日记》中，有这样的记述：

济南府的土地的生产能力极强，非常肥沃。被划分成一块一块的田地，这里生产棉花和蚕丝，平原地区产的多是桑蚕丝，山区则是柞蚕丝。

博山的煤矿现在名气很大，我估计每年能出15000吨煤，对于中国的煤矿来说这一产量已经很高了。主要是因为博山煤矿位置优越，不怎么需要排水，所以才能有如此产量。但是这里的煤矿未来必然将落后于沂州府和蒲台的煤矿，虽然现在后两者还不行……蒲台的地理位置原本十分优越：离官道只有70里，离济南只有110里，而且更靠近黄河。

在这份日记中，李希霍芬对临沂（沂州府）、博山（淄博市博山区），蒲台（东营市广饶县）进行了详尽的调查，“找矿”是其核心目的。他提出：应将青岛作为“进入整个中国市场的一扇门户”，同时修一条穿越山东重要煤区的铁路，经府城济南，通向北京和河南。

李希霍芬的调查，后来深刻影响了德国的“中国策”，在1898年强占胶州湾后，德国力图把青岛这个渔村打造为“模范殖民地”，于是从本国请来一流的建筑设计师，按照19世纪末欧洲最先进的理念，对青岛进行全方位的城市规划，到周馥到访之时，一个现代化的青岛已初见样貌。

想必，踏入青岛的周馥，一定受到了感官和思想上的强烈冲击，济南开埠的想法，或许在那时就开始生成了。

和当时中国沿海城市“约开商埠”不同——那往往均伴随着轮船和枪炮的胁迫——济南商埠在行政、市政、司法等方面具有独立主权，并明确规定了涉及邮政、电报、电话等事宜均由中国人筹办。

山东为此成立商埠总局，统一协调管理商埠事务，总局下设工程局，掌管界址内工程建筑、工商行政、税务和治安管理，原任上海道台的袁树勋，被跨省调来参与商埠开办，袁树勋带来了上海公共租界的法律规章，作为济南商埠的参考样板。

由此制定的《商埠全界图》，是为济南最早的城市规划。

据此，商埠区跳出济南府城，在西关外一片“东西长约五里，南北宽约二里”的区域，设定了四至范围，在这4000余亩土地范围内，商埠总局向中外商人开放经商贸易，特设有领事驻扎处、华洋贸易处、华商贸易处等服务机构。

这样，选址在圩城之外的商埠区，完全脱离了济南行政中心和军事城堡的功能，与老府城呈现“双中心”的空间结构，济南府“城”和“市”的功能东西分立，商埠区存粹以承载工商业发展为导向，为济南翻开了一页“新旧动能转换”的历史篇章。

因为要开放，商埠区摒弃了以王府为中心的传统城市规划格局，采用棋盘状布局，按经纬依次编号，东西称经，南北称纬，格局开放，道路宽敞，两侧还种植了法国梧桐。

光绪三十二年（1906年）1月10日，济南开埠典礼正式举行，此时周馥已调任两江总督，继任的几任山东巡抚，延续了与胶澳总督互访的惯例，直至清廷结束。

其实，不待正式开埠，津浦铁路和胶济铁路于当年先后通车，济南一跃成为华东地区的物资集散地和金融贸易中心，商埠区的火车站周边迅速成为了繁华地段，德、英、日、美“四大领事馆”先后入驻，意大利、奥地利设立领事代办处。

开放的风气，沿着胶济铁路东来，猛烈地冲刷着济南。以德国商人为主的外商蜂拥来到济南，开埠当年，一个德国人在经三纬二路建成了济南第一家电影院——“小广寒”，济南人从此喜欢上了看电影，商埠中心区一度密集分布着多家电影院。

因为商埠面向中外开放，中国商人也在迅速成长。1905年，刘福航和庄钰等人创办济南电灯公司，济南近代民营工业实现零突破。之后几年，纺织业和面粉业发展最为迅速，到1907年，周庆冕等商人创办济合机器公司，喊出了一句振奋人心的话：“制造各种机器及一切铜铁各货，以开通风气、抵制洋货。”

济南涌现了一大批知名商号，瑞蚨祥、宏济堂、振业火柴厂，成丰面粉厂……他们在商埠区租赁土地开店设厂，经一路、经二路、经三路渐成繁华之地。至此，“济南遂不独为山东政治中心，更为山东工商业之要埠”。

另起炉灶的商埠区，俨然已是济南府的城市副中心，很快从建筑质量到供水供电，从娱乐休闲到城市交通，成为济南最有活力的区域，骑自行车是商埠区最时髦的出行方式。

商埠区规划的4000余亩土地很快就不够用了，从1918年到1926年，此间中国经历了清廷帝制终结，北洋政府更迭，商埠区的发展并未停滞，逐渐向西扩展至纬十路，向南扩展至经七路。

1929年，南京国民政府委任的济南市长阮肇昌发布《建设新济南整个计划》，将商埠扩展至胶济铁路以北，并将政府办公区移至北商埠，北商埠逐渐成为以大型轻工业为主的工业区。1939年，日伪政权控制下的济南当局，又将经七路以南约1公顷的土地规划为南郊新市区。至此，商埠区从西、北、南三方向上拓展，渐渐地与济南府城并肩而立。

不断扩展的商埠区，也不断引来最先进的工商业，给城市带来了新动能。中外商人们又带来了新思潮，给济南注入了开放、包容的新观念。当时的济南，其工商业发展水平和思想潮流，在内陆城市中首屈一指。

民国二十七年（1938）的济南市城区地图

到1948年济南解放前，商埠区与圩城之间的广大区域，已经被完全填充起来了。开埠之前，济南府城的面积大约10—12平方千米，但开埠之后30年的时间内，城市增长了近2倍，达到23—26平方千米。

以今日眼光来看，由于商埠和老城分置，济南老城得以保留，为泉城留下了可以接续的历史文脉，而商埠区也成为黄河流域最早按照现代规划理念营建的城区，为其他内陆城市提供了范例。

与此同时，济南东西扁平的空间格局也由此奠定，这样的城市生长的逻辑，一直延续至今。

二、必须有个强省会

1950年，一份《济南市都市计划纲要》，开启了济南社会主义城市建设的新蓝图，这部不叫“总规”的纲要，勾绘了济南城市用地发展范围：西至玉符河，南至大涧沟、黑龙峪，东至刘志远庙到大张马庄一线，北至黄河。

济南以此为起点，在70多年的时间里，共编制了5版城市总体规划。

1956年，在国务院城建部苏联专家巴拉金的帮助下，确立济南为山东全省的政治、经济、文化中心，同时济南作为一个有轻、重工业基础的水陆交通城市、综合性城市。

从这样的定位出发，在1956年和1959年的两版城市总规中，济南确定的空间发展方向，仍是在古城和商埠的基础上，沿着泰山和黄河形成的南山北水走廊，向东发展。

由此，“一五”、“二五”乃至计划经济时代的众多工业项目：济南钢铁厂、济南重型机器厂新厂区、济南汽车制造厂（中国重汽前身）……都在东部落户；在商埠区以西，则布局了济南二机床等工业项目。这些布局也奠定了济南的工业基础：拥有41个工业大类中的38个，是全国工业门类最多的城市之一。

其后，1980版的城市总规，延续了东西带状组团式布局的规划思路，并引入绿色空间隔离的理念，提出规划东部章丘县明水镇和西部长清县城关镇作为远郊小城镇……济南市的东西跨度变得更长了。

东西生长的同时，城市建成区也在南北加宽：向南逼近千佛山，向北逼近黄河大堤，南北方向的发展余地基本到头。所以，1996年的总规，仍确定济南的空间发展方向是东西向带状发展，并明确了“先东后西”的建设时序。

不过，当这一版总规在2000年得到批复之后，中国的城市发展，迎来了大开大阖的新时代，房地产开发渐成热潮，产业园区四处开花，几乎所有的城市，均以前所未有的速度拉开发展框架。

济南也势必要壮大，但如何壮大？

2003年，中国著名的建筑学家、城乡规划学家、两院院士吴良镛受邀来到济南。经过了一番细致考察后，吴良镛认为，济南一直延续带状发展是不合理的。他为济南提了一个十字方针：“东拓、西进、南控、北跨、中疏”。

十字方针中，“东拓”和“西进”仍是对原有方向的改进，“北跨”才是重点，吴良镛以战略的眼光提出：北跨黄河，是济南的必然一步。

北跨？北跨！可北跨何其难哉！

黄河之于济南，没有“西来一水绕城流”的美丽景观和浪漫意象，其河道平均高于城区4—9米，犹如悬在城市上方的一条巨型水槽，槽内浑黄的泥沙向东奔流……不同于世界上任何一个沿河沿江城市，自黄河改道以来的100多年来，济南对黄河一直是严防死守，确保其安然过境。

但从地理地形上看，济南受南部山区和北部黄河岸堤南北夹峙，主城区已形成一个东西狭长南北短促的城市带，宛如一根“长油条”，在进入汽车时代后，这样的空间格局，早已不利于人员流动和货物流通。

不过，吴良镛院士同时说，“北跨”还需要等待时机。

等什么呢？等待城市的格局进一步优化，等待城市的实力进一步增强。而“北跨”方略本身，也需要一个凝聚社会共识的过程：跨越这样一条地上悬河，中国没有先例，全球也缺少参照，对城市安全的担忧、对生态友好的疑虑，都需要一一破解。

因此，2011版的济南市城市总规，虽然提出了进一步拉开大济南的发展框架，但对“北跨”并未做出特别指向，黄河北岸几个镇，只是作为次中心和地区中心来定位。

等一等，看一看，或许是当时济南的明智之选。

不过，等待亦是机会成本，在快速演变的城市竞争格局中，在全国城市大扩张、大重构的浪潮中，济南已是一个典型的“单中心+偏中心”城市，地形的限制，让新老城区难以在空间上分解。而城市规模带来的局限也很快凸显了出来，济南不进则退，颇为尴尬。

在2007年的统计公报中，在全国15个副省级城市的比较中，济南市的人口规模已经与其副省级城市的地位明显不符，市区人口占全省人口的比例位居第13位，人均GDP居第10位。由于城市规模偏小，对人口和资本的聚集受到限制，吸引外资的能力偏弱，在规模扩张中步履蹒跚。

2009年，山东大学教授孔祥雨在其题为《关于强化济南省会城市功能地位的思考》的论文中指出：在有限的城市空间内，驻济的行政机关和事业单位需要用地，各类基础设施需要用地，居民住房需要用地，经济发展也需要用地，但经济发展需求，往往让位于其他需求，导致很多项目因无地可用而不能落地，产业不能扩张，工业经济规模不能有效地膨胀，制约了济南对资本和人口的聚集能力。

孔祥雨同时写到，经济结构和增长方式的转型，一定会伴随着空间结构的转型，就济南市来说，没有空间结构的调整，就不会有经济结构的转变。特别是城市空间结构质量的好坏，对于济南经济转型的推动和今后的运行效率，有着巨大而长远的影响。

孔教授的建言并不孤立，对济南城市规模的诟病和吐槽，在山东乃至全国，曾经形成了广泛的声浪。在或尖锐或辛辣的批评声中，也有对济南迅速改变城市空间结构的殷殷期望。

而这声浪中还有一个声部，济南要不要北跨，不止是济南的事。

在黄河以北，济南行政区划内的济阳和商河两县，一直是济南经济版图中的盲区，黄河限制了济南的生长，也阻断了他们借力济南发展的机遇。两县与济南主城区的发展水平，呈现断崖式的落差，其经济总量和财政收入，长期在济南县域经济排名中垫底。

而想借力济南的不止上述两县，位于黄河以北的聊城、德州和滨州，也有同样的焦虑，能否接受省会的辐射带动，取决于济南北跨战略的实施进度和强度。

在此前后，济南市和山东省诸多研究机构，也针对济南北跨黄河展开了调研，他们以上海、武汉、广州、重庆等拥河、拥江发展的城市为研究对象，就北跨的时点和节奏，做了大量前期论证。济南市城市规划设计院，也就“北跨”展开了前期的国土空间规划。

综合各方面诉求和全国的城市发展形势，强省会战略逐渐成为共识，以中心城市带动都市圈和城市群的发展，山东的“强省会”战略，终于成为济南市拓展空间的政策支点。

2017年6月，山东省第十一次党代会首次将“提高省会城市首位度”写入党代会报告，“强省会”战略全面实操，提出要集全省之力建设一个强省会。

何为首位度？这是由美国经济学家马克·杰斐逊（M．Jefferson）提出的学术概念，指的是一个国家人口规模第一位城市与第二位城市的比值，用以描述一个国家首位城市在全国范围内发挥影响力的程度。

首位度是一个相对概念，并不存在合理的数值，而当“首位度”引入中国，其含义发生了很大延展，经常与“龙头带动作用”“辐射作用”“核心增长极”一同出现在地方政府工作报告中，强调其在省域内的辐射作用，相当于“中心性”。

从规模经济的角度来说，省域中心城市需要集聚资源做大做强，发展到一定程度后会产生溢出效应，对周边城市起到辐射带动作用。近十多年来，中国绝大多数省份不约而同地推行了强省会战略。

横向比较来看，山东实施强省会战略并不算早，甚至是有些亡羊补牢的意味，但其推行力度和节奏，却令其他省份刮目相看。

2016年12月，县级市章丘被划入济南，设立章丘区；2018年6月，济阳撤县成为济阳区；2019年，国务院批准济南和莱芜合并，原莱芜市莱城区设为莱芜区，原莱芜市钢城区设为钢城区，济南一举获得了两个新区，行政区划面积急剧扩充，形成了目前10区2县的格局。

济南兼并莱芜，受到了广泛的热议，其意义不止是获得了两个行政区，还意味着济南越过了泰山，行政版图由原来横向狭长的带状，加上了竖向的一捺，坊间戏称：济南成人了。

与此同时，济南在2020年全面放开落户门槛，提出了“冲击千万城市人口的目标”，在一般公共预算支出中，用于民生和社会事业占比达79.8%，努力地吸引人口流入。

2020年，在聚焦城市首位度全力冲刺之时，济南又到了第六版城市总规修编的时候，济南又请来了一位吴院士——中国工程院院士、城乡规划学家吴志强。吴志强院士领衔的规划团队，在经过了一番细致调研论证后，确立了新的十字战略：“东强、西兴、南美、北起、中优。”

时隔近20年，先后两版十字方针，折射出了新发展理念的时代变奏。

2020年以来形成的济南市城市发展新格局

济南市规划设计研究院院长邵莉认为，其中最大的变化是内涵的变化，原“十字方针”连接的都是动词，是老的主城区向四周采取的行动，新“十字战略”既是质量提升行动，也是愿景目标，强调新旧动能转换、产业升级和辐射带动能力的增强。

以“东拓”变为“东强”为例，在提出“东拓”时，济南还需要继续向东部开拓空间，经过十几年的发展，随着济南市政府迁入东部，城市框架已经拉开，三个国家级开发区、自贸区济南片区都位于此，CBD正在如火如荼地建设，齐鲁科创大走廊也在加快打造……

如今在编的济南市第六版国土空间规划，即将提交国务院批复。在其草案中，济南要构建“一主一副，两城三轴多圈”的市域城镇格局，而那一副，就是将黄河北岸打造成为城市副中心。

在新十字方针中，“东强”仍是重中之重，其范围包括东部主城区和副城。尤其是济莱高铁在2022年年底通车后，莱芜和钢城接入全国高铁网，纳入济南一体化发展的轨道，这两个城区也将作为济南市主城区之外的两个副城，承担起济南东强的愿景。

一切的一切，都意味着济南要改变东西带状发展的旧格局，建立一个多中心体系的网络化、组团式的新格局。

而最受瞩目的则是“北跨”变为“北起”，济南要由拥湖发展，成为拥河发展，城市空间全方面北跨，由大明湖时代，迈向黄河时代。

三、起于北岸

吴良镛院士提出济南“北跨”方略的同时，还画出了一条南北轴线：“山泉湖河城”泉城特色风貌轴。

这条轴线由泰山山麓往北延伸，向北经过千佛山、趵突泉、大明湖，终止于黄河。这是一个可以看到鹊山和华不注山的北向纵轴；如果条轴线向南延伸，还是一个中华传统的文化枢轴——曲阜也在这条线上。

如今，这条轴线跨过黄河，掠过一大片新土地——规划面积798平方公里的济南新旧动能转换起步区，在这条轴线和蜿蜒的黄河交错后，形成了一大片城市新区。济南人乃至山东人，将目光投注到这片土地上，这是中国继雄安新区起步区之后，设立的第二个起步区。

2017年5月2日，山东省设立济南新旧动能转换先行区管委会（筹），一个“筹”字，预示着这个机构，还将承担更大的使命。

至此，“北跨”正式着力！吴良镛先生所说的“北跨”时机，终于还是来了。

这片土地，在黄河小浪底工程建成之前，曾是黄河北部的淹没区，多年以来，是一个以农业和乡镇工业为主的区域，是济南乃至山东的发展洼地。以建设先行区（起步区）为核心，这里将被打造成北岸新城，成为济南的城市副中心。

从济南市区前往起步区，正在建设的济南黄河公路大桥改扩建项目，还是一番繁忙的施工作业场景，这是一个超级交通综合体，上层为双向八车道公路，下层为双线轨道交通，预计2024年建成通车。

此外，黄河济泺路隧道、黄河凤凰大桥、黄河大道一期（青银高速南段）已经建成通车，而济南黄岗路穿黄隧道正在加快建设。济南现有过黄通道15处，规划新增12处，未来，无论是高架上跨还是隧道下穿，全市共有27处过河通道，平均间隔3公里，就会有一个过河方案。

在起步区规划馆，一系列国务院的红头文件，成为起步区诞生的原点：2018年的“国函1号文”批复了山东新旧动能转换综合试验区建设总体方案，强调济南作为山东全省新旧动能转换的三核之一，要加快实施北跨东延、携河发展，为试验区“做试验”、“蹚路子”。“北起”有了更深层次的内涵。

于是，作为“携河发展”的探路尖兵，起步区在2021年4月得到国务院正式批复，“先行区”升级为“起步区”，济南黄河北岸这方区域，在事关中国体制改革和经济转型的维度上，获得了特别的安排。

或许可以这样理解：在广袤的黄河流域，这里画了一个圈成为“特区”，集中探索黄河生态保护和高质量发展之路，充分贯彻和履行国家战略的意志。

作为这个意志的体现，财政部当年发文明确指出，完善中央财政支持起步区的政策，推动起步区加快基础设施建设、补齐基本公共服务短板。

2021年8月19日，济南新旧动能转换起步区党工委、管委会作为山东省委、省政府派出机构，正式挂牌运行。这是个非常特殊的派出机构，党工委书记由山东省委常委、济南市委书记兼任，管委会主任由济南市委常委、副市长来兼任，内设机构和直属单位目前只有8个，极简的“大部制”，超级的“扁平化”，对接山东省所有的政府职能部门。

今年3月初，我来到起步区管委会，起步区管委会大楼东侧，还是一片绿油油的麦子田，麦苗正在拔节生长。

接待我的管委会党群工作部宣传网信办副主任杨光，两个周前刚从济宁市借调而来，杨光告诉我，管委会的工作日新月异，要处理千头万绪的事务，每个人都接着好几摊事儿，必须充满八面来风的干劲儿。

这个年轻的政府机构，正在面向全球开展人员招聘，它要全面释放体制机制活力，深入推进行政审批“新区特办”。

出起步区管委会往北，是一个巨大的工地，目力所及，都是林立的塔吊和在建的楼宇，累计开工的市政道路达150公里，按照“五年成形，十年成势，十五年成城”目标，这里呈现的是一个蓝绿相间、高度智能化的新城市。

济南市城市规划设计院院长邵莉提醒我，从昔日的“北跨”到如今的“北起”，起步区的内涵发生了根本变化，它已不是为了解决济南发展空间局限的跨越，而是为国家战略探索新道路的新区。

起步区定位“新示范、新引擎、新平台、新城区”的“四新”大目标，吸引以新动能为主导的创新资源要素集聚，这体现在生态保护和高质量发展上，体现在新旧动能转换上，也体现在开放创新上。

于是，起步区树起一个响亮的口号：对标雄安，学习浦东。

对标雄安不止是“宣言”，起步区设定的38项预期性、约束性指标，确实是以雄安新区的建设标准看齐，这可以认为是中国城市营建的最高标准。

当规划、定位以及参照标准一一确定后，随即而来的就是大招引，起步区缺人、缺钱、缺项目……什么都缺，最不缺的就是开放的拥抱世界的决心。

在2022年11月上海进博会期间，起步区面向全球发布首批合作机会清单，机会清单涵盖25个重大合作机会，总投资约1222.7亿元，涉及绿色建造、新能源、智能制造、生态环保、金融5个专项领域。

近日，在对济南的整体谋划上，中共山东省委常委、济南市委书记刘强首次提出了“强、新、优、富、美、高”的奋斗目标。可见，强省会战略仍然是山东省的发展重点，在济南进入特大城市序列之后，如何进一步“强省会”，也有了新的内涵。

而起步区的“北起”，就是新一轮“强省会”的抓手之一。兼任起步区党工委书记的刘强在多个场合说道：起步区建设是党中央、国务院交给济南的重大政治任务，也是贯彻落实黄河流域生态保护和高质量发展的一项重大工作。

而体察刘强为起步区设计的开发纲领，核心仍是开放和创新。

刘强说，起步区可以复制自由贸易试验区、国家级新区、国家自主创新示范区和全面创新改革试验区“四区”经验，是改革创新的试验田。

瞄准打造黄河流域对外开放重要门户，刘强强调说，要牢固树立共建共享共赢理念，面向黄河流域、京津冀、长三角等地区和“一带一路”国家、RCEP成员国和欧美国家，广泛吸纳国内外优质要素资源，高水平建设济南综合保税区、济南跨境电子商务综合试验区、国际招商产业园等平台载体，大力发展总部型经济、流量型经济、开放型经济，对标国际一流评价指标体系打造“类海外”环境，形成开放合作“强磁场”。

刘强同时还表示，将用好战略红利，持续深化管委会管理体制和运行机制改革，全面推行“新区特办”改革，探索开展个性化、定制化审批服务，激发创新发展活力，全力打造黄河流域改革创新示范高地。

四、崔寨的新纪元

起步区的规划版图，像是一只展翅的蝴蝶，宽阔的黄河仿佛是蝴蝶的身躯，起步区直管区和临空经济区，分布在黄河两边，分别是蝴蝶的两个展翅。

黄河在自西向东流过主城区之后折向东北，在济南境内全长183公里，塑造了济南独特的自然地理风貌，也保障了全市80%以上的生产生活用水。

但济南并不富水，而是面临着水资源短缺的形势，面临着防洪减灾的繁重任务。这便决定了，起步区必须是生态的，必须是绿色的，也必须是智慧的，必须探索一条“量水而行、节水为重”的发展方式。

济南市新旧动能转换起步区示意图

当起步区建成之时，济南的城区形状，应该如何形容呢？

济南市自然资源与规划局负责人冯桂珍笑了笑对我说，这个有待你们记者朋友的妙笔。

可我的想象力是贫乏的，“长油条”会演绎为什么？我想最应该交给济南市民和网友去创造，这也是一个有待达成共识的公共话题。

不过，“蝴蝶”的翅膀正在飞速扇动，掀起一阵“新动能”的飓风，那些翅膀里的“正在进行时”，当然要去看看。

3月初的另一天，当我从黄河凤凰大桥穿过，从黄河东岸来到西岸时，眼前是一片开阔的土地。年轻的网约车司机还没有起步区的概念，他很不情愿被派到这一单，向我吐槽说，跑去济阳那么偏的地儿，回市里拉不着人。

也许用不了多久，他的抱怨就会逆转。我的目地的是崔寨街道办事处——起步区的一个中心街道——它是起步区“建设发展的动力引擎”，项目建设的“主阵地、主战场”。

崔寨原是济阳县下辖的镇，面积87平方公里，耕地面积6万亩，东依黄河。2022年1月18日，世界最大跨度、最大宽度的三塔自锚式悬索桥——济南黄河凤凰大桥建成通车，将崔寨和对岸的济南市高新区连接了起来。

作为济南市黄河北岸的近郊镇，2017年，崔寨的地区生产总值为48亿元，财政收入1亿元，物流业和建材产业是这里的支柱产业。正是在这一年，崔寨镇变为街道办事处，由先行区代管，进入了一个新的历史纪元。

崔寨街道办事处主任李程鑫，刚刚结束了一个会议，坐在我面前时，他的第一句话就是：崔寨正处在一个建设向治理转变的关键期，随着大项目落地，城市治理任务越来越重了。

都是些什么大项目呢？说出来个个令人咋舌，比亚迪新能源汽车生产线、京东数字经济产业园、国电投氢能项目、绿地国际博览城、黄河体育中心……这些超级大项目都落户在了崔寨，一个个庞大的项目工地，已经重塑了黄河西岸的天际线。

更令人瞩目的，还有占地1100亩的中科新经济科创园，这里落地了中国科学院的三个所：计算技术研究所、高能物理研究所、先进动力研究所，这三个所是中科院、山东省以及济南市三方合作的结果，崔寨街道和3个院所建立了日常联络的服务机制，全力服务于行政审批手续办理和生活配套服务。

大项目仿佛从天而降，砸在了崔寨这块土地上。

崔寨正发生着沧海桑田的变化，街道办几年来的中心工作就是大征地、大拆迁，为这些大项目腾出土地空间，保证它们如期开工建设。例如，对比亚迪工厂的落地，崔寨提前全部实现了净地村庄征拆，昔日的青宁村，已经被巨型的厂房所代替。

2017年之前，崔寨不完全是一张白纸，已经有了涂鸦。如今，这些涂鸦被清理干净，纸张重新“揉平”，让中科院以及众多外来人作画，落地这些超级“新动能”。

大拆迁之后是大建设，2022年前年疫情最严重的时候，比亚迪工厂的建设工人达13000人，工人来自于五湖四海，流动性非常大，间或出现的几例疑似病例，曾经给崔寨街道办事处带来了巨大的疫情防控压力。

比亚迪将给崔寨带来什么？还无法具体想象。如今，比亚迪工厂的建设还在进行中，越来越多的零部件配套厂商正在向崔寨集中，并辐射到周边地区。

比亚迪厂区周边的各种小吃摊档，倒是已经密密麻麻，比亚迪的产业工人，给附近的商贩们带来了生意，而这也给崔寨的城市管理带来了新难题。

眼下，崔寨原有的园区和村庄拆迁之后，居民绝大部分还没有回迁。正在加紧建设的安置五区就在比亚迪附近，将在今年8月份实现首批回迁，回迁人数达上万人。而当这些产业园区的员工宿舍、人才公寓全部投用以后，崔寨很快就会人声鼎沸。

有了人口聚集，就要解决家属就医、孩子上学，起步区今年将开工新建中小学校6所，续建中小学校12所，确保山大二院(一期)竣工交付。李程鑫预估，3年之内，崔寨的人口规模将会激增至10—12万人，城市管理的压力会几何式的增长。

而这些尚未回迁的崔寨人，严格意义上说还没有变成市民。虽然物理形态的村庄已经拆掉了，但是行政建制意义上的村集体还在，村集体要转变为城市社区居委会，村民要转变为居民，也将是一项系统工程。

实际上，城市向周边郊县扩张，几乎都伴随着这样的进程，但崔寨从一个仅有乡镇工业的乡镇，快速转变为一个靠创新驱动的城市新区，这个转变跨度太大。外来的高端人才、产业工人，还有本地由农民转变而来的新市民，三类人群即将共同集聚并生活在崔寨，这对城市治理体系提出很高的要求。

来自中科院的科研人员，需要公园绿地、咖啡馆、电影院，有品质的城市公共服务和商业配套才能留住他们。另一侧，回迁的新市民恐怕还得照顾一下，他们要求回迁小区得有个地方晒被子，早起的豆腐脑油条得有地儿吃。

要同时满足不同人群的需求，崔寨需要尽快完成城市化和社区化的蜕变，这要求从崔寨镇过渡而来的乡镇干部，迅速地转变观念，适应管理服务方式的变革。

显然，崔寨的干部面临本领恐慌。李程鑫主任坦言，这是我们压力最大的地方。例如，到国电投氢能项目落实安全生产责任，就要把氢能的安全隐患是什么搞得懂，搞不懂，何谈安全检查。

所以，李程鑫大会小会都在讲转变，现有的公务员队伍，需要思想意识和能力上的根本提升。

令人欣喜的是：起步区的新动能似乎已在崔寨冒出了嫩芽。中科院先进动力研究所的20兆瓦的燃气轮机，在崔寨的点火试验台落成后，很快获得了验证成功，实现了首台下线，并走向市场实现了销售。

这对起步区来说，也是一个重大时刻。这个济南的城市副中心，已确立以新一代信息技术、高端装备与智能制造、新能源新材料为主体，以高端服务业为支撑的“3+1”产业发展方向，引进了比亚迪、京东、国电投等一批链主企业，着力打造独具特色的现代产业体系。

对于崔寨人来说，这也是一个新时代，以往几十年里，这里的子弟上学和参军，都是为了走出去，最起码要到黄河南岸去。如今，发生在崔寨的大重构，已经烘热了这一方土地，他们不约而同地要回到家乡来，抓住机会，分享这里的日新月异。

五、拱卒过河

济南是山东省省会，也是国家中心城市。

它的市域总面积10244平方公里，2022年GDP总量1.2万亿。在最新的统计数据中，济南常住人口920万人，服务人口超过1000万，迈入了特大城市的门槛。

再次站在济南市地图前，凝视这方区域：济南地处鲁中南低山丘陵与鲁西北冲积平原交接地带，南依泰山，北临黄河，在高山与大河形成的地理走廊中，这座城自古便是咽喉要道、机关重镇。在中国东西南北的区域均衡发展中，济南是一个重要的战略支点。

济南何处去？取决于它怎么处理与泰山关系，取决于它怎么处理与黄河的关系。

济南要和泰山和谐相处，从世纪初十字方针中的“南控”，到如今的“南美”，济南通过区划兼并跨跃高山，将莱芜和钢城设置为副城，以1小时通勤圈为基本范围，以同城化发展为主攻方向，与山东南部区域协同构建新的产业圈、生活圈。

济南更要和黄河携手共生，从“北跨”到“北起”，跨河规划而成的起步区，将必须是生态优先、安全韧性的黄河流域典范城区。它必须是节水型城市、生态型城市，勾勒出富有节奏韵律的沿黄天际线，形成百里的黄河生态风貌带。

筑牢南部泰山北麓生态屏障，保育黄河生态文化带，济南将建构起一个“山河交融、中心引领、副城支撑、双星协同”的全域国土空间开发保护格局。

2021年，济南与周边六个兄弟城市审议通过了《省会经济圈一体化发展“369”行动方案》，明确将发挥好省会城市的辐射带动力，将周边地市团结在自己周围形成合力，推动济南都市圈与青岛都市圈高水平合作，引领山东半岛城市群的一个高质量发展。

对济南如此多的厚望之下，或许我们应该回到济南建城的原点，回答一个根本问题：什么是济南？

济南经历了一个长期的历史发展过程，经历了商代城子崖—汉代平陵城（济南国）—唐代齐州—宋代济南府—清末开埠的历史演变进程，每一个变化都对应着“城墙外推，城区扩大”的过程。

今天的济南，仍依循着这样的脉络在演进——这也是所有城市的轨迹——它所承载的使命促使它要生长，促使它必须突破高山大河形成的地理约束，跳出原有格局，在更大的空间结构内寻求突破。

近代以来，在自开商埠的城市变奏中，在老城区与新市区的战略腾挪中，我们分明感受到了相似的历史回声。120年前，济南自开商埠，商埠区跳出了济南府，在近代以来的列强窥伺中，以平等的姿态接纳西方人和外来商人，引风气之先，塑造了一个全新的工商业要埠。

这一次，起步区又一次跳出了济南，在黄河北岸营建一个崭新的城区，它被寄予的期待，仍是在世界百年未有之大变局下，在中国实施创新引领和产业结构调整的背景下，以新的动能来驱动经济马车。

我们有理由给予其信心。比之于上海，浦东开发不只是开发了一个新区，也使得原上海市得到大幅提升，再造了一个新上海；再比之于省内的青岛，西海岸新区跨越了胶州湾，也成为青岛副中心，他们都实现了“1+1>2”的效果。

以更大的视野来看，济南作为黄河的龙头，理当为黄河生态保护和高质量发展这个全国战略做出表率，它是干流沿线唯一的副省级城市，从沿黄城市变成拥河发展——将黄河揽入怀中，是济南对“城与河”、人与自然关系的一次全新探索。

黄河从青藏高原发端，蜿蜒流经中国北方9省区，有8个省的省会（首府）位于黄河干流或支流沿岸，而沿黄沿河地带又是这些省区人口最密集、产业最集中的地区。因此，济南的跨河发展，对其他兄弟省份有着极强的镜鉴意义，具有全局的示范效应。

济南过河，可谓拱过河的卒子，涉入深水区的尖兵。

而回味济南的城市史，尤其要感谢一位“异乡人”，他是来自江西的“唐宋八大家”之一的曾巩。北宋熙宁四年（1072年），曾巩任齐州知州，他筑堤分明湖，修闸解水患，架桥连阡陌，建亭望城郭，奠定了济南“山泉湖河城”的布局，滋养了千年以来济南的老百姓。

一个春风拂面的傍晚，我和朋友信步走到黑虎泉，游赏那喷涌而出的泉水。泉水汩汩作响，人群来来往往，只见远近的男女老幼们，携带着各色水桶和瓶瓶罐罐，来到这里接取泉水；期间有人会双手掬水啜饮，那泉水的甘冽和清凉，一定带来沁人心脾的畅快。

每当夜色来临，在黑虎泉附近的护城河，众多济南市民会前来游玩降温，坐在河边亲泉赏景

“黑虎接泉”，这是济南人独有的民俗，也是泉水之于泉城人的馈赠，这样的馈赠独一无二。如今，济南正以“泉·城文化景观”筹备申请世界文化遗产，着力保护老府城的历史文化街区，保护商埠区“一园十二坊”的传统风貌，那里有着无穷的故事可待挖掘，是这座城市独特的历史印记。

这是济南的幸运。当无数城市在壮大过程中，惋惜自己丢失了魂魄和神韵的时候，济南却独留下了一百多泓清泉，留下了泉与城交融共生的珍稀品质。

如此看来，我们曾经诟病于它的迟钝，不满于它的步履蹒跚，都可以释怀了，在历史长周期的审视中，济南始终如一的泉城韵致，足令我们欣慰。

济南跳出了济南，济南还是那个济南。

（实习生曹望云对此文亦有贡献）

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